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由于EOD项目的投融资需要调动的资源巨大，涉及大量的环保以外事项，如道路、产业、城市规划等，截至目前，没有任何一家民企作为投资人参与项目的竞争。

      2021年9月江苏省人民政府发布的《江苏省“十四五”生态环境保护规划》发布并提到：“鼓励推广生态环境导向的开发（EOD）模式，推动生态环境基础设施建设全面融入区域产业发展、城镇建设。”在省级层面为EOD项目提供政策支持。规划明确表明：在流域方面，将视角转向鱼米之乡等农村地区，提出重点开展“农村生态清洁小流域”建设，并鼓励推广生态环境导向的开发（EOD）模式。随后省发改委联合住建厅等10个部门将EOD推广到市政基础设施层面。

      2021年12月江苏省发布《推进污水资源化利用的实施方案》，鼓励采用EOD开发模式，建设一批“新概念”污水处理厂、尾水生态净化湿地等工程，形成可复制可推广的利用模式。2019年江苏省成立战略性环保企业—江苏省环保集团，其在2021年12月江苏省第十四次党代会提出明确提出：“探索环境修复+开发建设EOD新模式”，成为EOD项目实施主体，打通EOD项目落地的“最后一公里”。

      2023年3月江苏省生态环境厅、江苏省发展改革委和江苏省财政厅联合印发《江苏省生态环境导向开发模式（EOD）实施工作方案（试行）》，提出“十四五”期间，力争在全省范围内建设省级EOD试点项目40个，自2023年起新增15个试点项目纳入国家生态环保金融支持项目储备库。

      40号文明确“社会资本可通过以下方式在生态保护修复中获得收益，采取“生态保护修复+产业导入”方式，利用获得的自然资源资产使用权或特许经营权发展适宜产业；对投资形成的具有碳汇能力且符合相关要求的生态系统，申请核证碳汇增量并进行交易；通过经政府批准的资源综合利用获得收益等。”上述规定可以理解为EOD项目的收益包含了：产业、产权、自然资源使用权、特许经营权、资源综合利用权、碳汇权等，也即环境治理的经济效益全部可以内部化。但在实践中，对于EOD项目运营期间政府是否应付费、矿产资源、“土地指标交易收入”能否作为项目的收益来源相关问题仍有争议。

1.EOD项目在运营期间政府是否付费

      两批试点项目中部分项目实施内容包含了土地整理相关内容，因此涉及到土地出让金返还或土地增值收益问题，并带来在项目运营期间政府付费等问题。但随着6号文对入库EOD项目的投资额、子项目数量及环境治理内容及实现目标等方面具体的规范要求，现阶段的储备库项目显然已经不能再包含土地整理相关内容。因此，EOD项目运营期间不再具有政府以土地出让收益、税收、预期新增财政收入等返还补助形式付费的情形。

2.砂石等矿产资源等能否作为项目的收益来源

      按照相关法律法规及40号文第等的规定，对于项目实施过程中产生的河沙、尾矿等自然资源，实施主体无“开采权”，能享有的仅是与实施环境治理项目相关的“使用权”或“利用权”，而不能享有收益权，即有权通过使用或利用获得相应收益，而无权直接将资源作为收益来源。

3.“土地指标交易收入”能否作为项目收益来源

      整治后的土地指标交易收入作为项目收入和项目收益来源，是否存在合法合规性及政府隐性债务风险，在实践中有着不同的认识和理解。根据40号文相关规定“社会资本将修复区域内的建设用地修复为农用地并验收合格后，节余指标可以按照城乡建设用地增减挂钩政策，在省域范围内流转使用”，多地金融机构对土地指标交易收入作为项目收益或还款来源也是认可的。因此笔者认为，无论是补充耕地指标交易收入还是占补平衡指标交易收入，都可以作为项目的收益来源。

1.土地使用权的取得方式

      生态环境治理用地根据国家《划拨土地目录》应属于基础设施建设用地，可以划拨用地方式取得，而对于产业开发用地是否可通过项目整体招标获得尚未明确。若想以项目整体招标方式取得产业开发用地，现阶段应通过协议等方式将土地开发的详细规则列明，保证在今后的纠纷中于法有据。

2.产业开发的土地使用权是否应有偿取得

      根据《江苏省土地管理条例》第五十条，建设单位和个人使用国有土地，除依法可以以划拨方式取得外，应当以出让、租赁、作价出资（入股）等有偿方式取得国有土地使用权，并在依法缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后方可使用土地、办理不动产登记手续。国有土地使用权出让由设区的市、县（市）人民政府统一组织，自然资源主管部门负责具体实施，按照国家有关规定采用招标、拍卖、挂牌或者协议等公开方式进行。工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖、挂牌的方式出让。因此若不符合划拨土地目录的土地，应当纳入项目建设成本，缴纳土地出让金。

3.土地作为项目资产处置时的合规性

      若EOD项目设置了项目公司处置子项资产的条款，且在获得土地时未支付土地费用，则根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条规定，在将土地作为项目资产处置前应补缴土地出让金。

1.合作期限的确定

      由于EOD项目建设运营周期普遍较长，为保证EOD项目整个生命周期的正常运转，建议在项目合同中要明确合作期限，一般以建设期+还款期、建设期+运营期、建设期+回购期、建设期+缺陷责任期等形式进行约定，可以对项目分类分段设定合作期限，对于合作期限非正常延长或缩短要设计对应的权责条款。

2.设立项目公司的相关条款

      EOD项目通常由中标社会资本方与政府平台公司成立项目公司，在设立项目公司的过程中，可采取以下方式合理规避风险：

（1）根据需求，以项目整体或分子项设立项目公司；

（2）提高实施主体在项目公司的股权比例；

（3）合理确定注册资本金金额；

（4）注册资本金可采用分批缴纳方式减轻资金压力；

（5）预留第三方进入项目公司的通道；

（6）在股权锁定期届满后允许退出；

（7）降低实施主体参与分红的比例或争取实施主体不参与分红的项目合同条款。

3.具化前期费用

      EOD项目总投资构成中，工程建设前期费用一般包括征地拆迁安置补偿费或购地费。为降低项目实施风险，应尽量降低前期费用金额，明确资金使用方式，可以实行上限包干以规避超支风险，分期支付以降低资金压力，设置及时回收条款以争取及时回笼资金等。

4.确保回报机制有效

      目前，落地实施的EOD项目主要收入来源包括土地溢价、产业反哺分成收益、资源补偿及对价、经营性收入及其他收入、政府购买服务、股权转让所得等。基于当前实际，可采取寻求定向支持农业农村的土地出让收益、政府根据项目区域财政收入增长给予的专项支持、国家生态环保专项补贴资金、土地指标及碳排放指标等交易收入、项目自身经营性收益等方式，积极拓宽收入来源，确保回报机制有效。

5.融资条款的设置

      目前EOD项目的资本金融资方式通常为多个施工单位组成的联合体共同融资或者预留引入信托或基金管理公司等第三方股东的接口，后期通过通道寻求认购方或施工单位分别出资。在严禁新增隐性债务要求下金融机构对EOD项目贷款审批更加严格、谨慎。为此，建议在策划项目时提前与银行等金融机构沟通，尽量按其融资放款条件将更多经营性内容加入（如水厂、矿产、发电、供热、供气等）、减少征地拆迁补偿量且控制规模、寻找本地平台企业提供增信担保等。另外要明晰项目融资主体为项目公司、社会资本方还是招标主体；项目各方是协助融资还是代替融资；是否需要提供股东借款、融资担保、增信、差额补助等融资支持保障措施以及融资不到位的处置措施等内容。

政策法规的不健全会导致项目前期策划不充分，对实施风险评估不到位，无法合理保障社会资本方的利益，形成潜在的纠纷隐患。建议在EOD项目实施过程中，提前谋划，在现行基础设施投资建设法律法规的指导下，针对项目风险深入研判，确保各方共担风险。